美国前财长保尔森：中国成败在城市

　　中国该如何建设可持续性城市，向新的经济增长模式转型？美国前财长亨利·保尔森为此独家建言。他指出，最急需改革的事情是打破户口限制，制定正确的城市落户政策。
　　
　　中国现有的增长模式不可持续。这种增长的代价在中国的城市中日益显现。人们说得最多的，是呛人的雾霾和严重的水污染。但是巨大的能耗、医疗问 题、人口密度和社会压力等新问题正在制造新的压力。随着现在仅占中国经济10%的农村、农业地区的不断萎缩（该部分人口不到全中国人口的40%），城市化 不但是中国未来增长和繁荣的核心，也构成了一个令人烦恼的挑战。如果中国延续现在的发展道路，未来20年还将有3亿人进入城市，这样的流动将造成严重的代 价——不仅对于中国人民，对世界其他国家也是如此。
　　
　　但好消息是，中国领导人已经将建设更多可持续性城市、推动中国向新的经济增长模式转型和尽可能缓解社会压力作为主要的优先任务。在 包括中国在内的所有国家，城市收入都高于农村。因此，将更多的劳动力从农田转移至城市可以提高劳动生产率、拉动国内消费，有助于中国实现经济再平衡。如果 执行得当，城市化有望增进中国的繁荣，为世界各地的其他经济体创造重要的消费市场，同时遏制发展对环境的影响。
　　
　　但是，中国的城市化不能只求快，还必须有战略并保持可持续性。仅仅向城市里塞进更多的人和建造基础设施并不能自动提高未来3亿新市 民的生活水平，只会加剧污染、拥堵和低效。从很多方面讲，中国在今后20年能否成功实现经济转型，取决于它如何以可持续的方式城市化。我们千万不能低估调 整中国经济增长模式、保持增长与可持续性之间的平衡对于中国乃至世界的复杂性与重要性，它也许是我们这个时代最为重要的经济与环境事件之一。
　　
　　中国不久前闭幕的城市化工作会议也充分强调了城市化的以人为本的方面。中国认识到，2012年它的城市居民已达7.1亿，已经是一个城市化国家，之前在以农业为主导的时代实行的很多政策现在都需要改变。
　　
　　为什么需要可持续地城市化？
　　
　　中国当前的增长模式建立在对固定资产的资本密集型投资和对先进工业国消费者出口的基础之上。但这两大支柱已经受损。中国各地的领导 者热衷于完成中央政府下达的增长指标，这是他们升迁的主要依赖。为了完成目标，他们发起了低效、低标准的建设狂潮，这一狂潮已经造成了巨额地方债务，有可 能使金融系统受到考验。
　　
　　但是如果采用一种战略性、对环境友好的和以人为本的城市化策略将有助于解决一些关键而彼此关联的潜在问题：
　　
　　首先，中国需要在城市创造就业岗位。经济改革的重要目标是让更多的中国公民分享增长的红利，解决日益扩大的收入差距问题。这意味着要确保城市能提供待遇更高的好工作，把就业机会提供给数量日益膨胀的大学毕业生群体和大量基本上已经在城市里长期生活的农民工。
　　
　　其次，中国需要让到城市务工的农民工合法，规范它的劳动力市场。几十年来，数亿农民工为了寻找更好的机会，在城乡之间不断地迁徙，其中很多 人留在了城市。但他们这样做通常并不合法。让这些农民工成为合法的城市居民，找份收入更高的城市工作并不容易。但如果做得好，中国就能减少社会不公，给农 民工阶层一个成为城市新中产阶级的机会，同时推动消费增长。
　　
　　第三，中国经济必须由以制造业为主导向一个消费占国民生产总值更高比例的经济体转变。拥有体面工作的合法城市居民可以帮助实现这种转变。事 实上，中国需要创造数以百万计的新工作，不仅是为了农民工，甚至也包括高技能的大学毕业生和当前的城市居民。办法之一是扩大城市的服务业。服务业与工业不 同，能源消耗较少，但工作岗位相对较多，能帮助实现拉动消费和创造就业的双重目的。
　　
　　第四，中国需要更好的城市规划，以保持避免出现在其他主要发展中国家中非常普遍的贫民窟。对基础设施的供需关系进行合理的调整，将有助于减 少非理性投资的扩张，尤其是在中国2009年的4万亿元投资刺激计划之后。设计低劣、经济上有问题的“白象”（指有一定价值、不能轻易舍弃但持有成本过高 的事物——译注）在中国随处可见。加强地方一级的城市规划可以改善基建投资并减少产能过剩。
　　
　　第五，中国的城市需要更好的环境和能源政策。当前的增长模式能耗高，对环境有害。证据显然是有目共睹的，空气污染已经席卷中国的城市。不久前来自于中国研究人员的报告表明，在2010年，增长的环境成本已经达到国民生产总值的3.5%。
　　
　　对中国来说，解决这一问题的一个重要方法是由一个工业强国向服务业巨头转变。这将对中国的资源消耗产生重大而积极的影响。目前，中国的资源 主要供应于它的超级工业化。例如，中国消耗的煤炭几乎是世界其他地方的总和，钢铁产量占世界的将近一半，其中的大部分都用于建造目前点缀着中国的天际线的 摩天大楼。采用更平衡的经济模式，可以在尽量减少空气污染、保护逐步缩小的水域、留住日益减少的可耕地方面发挥重大作用。当前城市化模式将使中国的未来增 长付出代价，但一个更好的模式则有可能推动增长。
　　
　　农民工进城落户：平衡城市化的关键
　　
　　最急需改革的事情是制定正确的城市落户政策。
　　
　　大量中国劳动力仍被锁定在农村地区，对中国的国民生产总值贡献有限。中国人口的城市化率只有52%，相比之下，韩国等国家高达80%左右。原因之一是中国有一种名为“户口”的、严格的国内居住许可制度妨碍了农民工成为合法的城市居民。
　　
　　一位农民工虽然进入城市打工，但无法改变他的户口，因而没有资格与合法的城市居民一样享受例如住房、医疗、教育等城市社会服务。户口限制了 劳动力流动，也压制了消费。因为农民工不得不将他们的有限收入用于支付社会服务。如果有城市户口，这些服务会更加便宜，在一些地区甚至由政府包办。
　　
　　解决办法是战略性放宽户口制度，规范劳动市场并减少内部迁移的障碍。这意味着要让中国农民工享受与财产权等效的权力，与给予城市居民的权利 一样。在中国，所有土地均为国家所有。但农民如果享有出租、转让和更多的使用权，由此带来的灵活性足可让农民视土地为有形资产。户口改革还将催生新的服务 部门，服务于越来越壮大的消费者阶层。
　　
　　将城市居民变为消费者
　　
　　中国的领导人还需要改革和加强社会安全网络。无论是居住在城市还是准备迁往城市的中国人，大多储蓄过多和投资不足。这是医疗和退休养老改革 不完善，以及普通公民缺少投资机会造成的。加强城市的社会服务，并将农民工纳入同样的体系当中，将有助于减少预防性储蓄，拉动消费支出和私人投资。
　　
　　中国已经着力扩大医保范围，包括在2009年启动的一项重大改革，目标是扩大医保对全国城市和农村家庭的覆盖。但是，对于在城市的非正规劳 动力来说，虽然他们也在城市工作，却享受不到大多数城市就业者所享有的、基于用人单位的服务。由于没有户口，他们甚至没有资格领取由当地市政府发放的社会 福利。而城市福利要远高于农村福利。
　　
　　简言之，如果没有对中国福利制度的平行改革，户口改革只能解决部分消费谜题。中国需要降低高额的“准入成本”，成为以城市消费为主的国家， 并创建一个更加完整与均衡的国家医保体系。中国的确有一个国家级的社保基金，但资金严重不足。解决这个不平衡问题需要付出高昂成本，在政治上有难度，但中 国要想成功地实现城市化，就必须解决它。
　　
　　治理市政财务
　　
　　第三类急需的改革是治理有缺陷的城市财务系统。这一系统助长了债务、腐败和异议者。
　　
　　对于中国的城市来说，债务是越来越严峻的挑战。各地市长缺乏控制预算和事后问责的权力，却要承担起执行中央政府政策指令的任务。各地市长几 乎没有独立的收入来源，只好强征城市郊区的土地——有时向土地占有者支付非正常市场的价格，再把土地以高价转卖给开发商。这种有问题的敛财方法不仅助长了 腐败，还导致不断出现不可持续的建设项目，既破坏了环境，也影响了市容。毫不奇怪，这些项目是中国社会抗议活动的主要根源，能与之相比的，只有与环境有关 的抗议活动。
　　
　　为了克服这些财务弱点，中国的领导人必须进行重大的改革，让城市预算变得透明，让市长们可以问责，并将税收权力直接下放到城市。没有这些改革和透明的市政财务报表，中国将在其城市化进程中遇到严重的融资困难。
　　
　　加强城市规划
　　
　　最后，中国还需要更具创新性的城市规划和考虑更为成熟的设计。如果中国城市一开始就规划有误，接下来的任何挑战都将变得更加困难。为了满足城市中产阶级对生活质量的期望，未来的城市必须认真考虑能源效率和环境可持续性。
　　
　　令人窒息的交通和污染困扰着中国的许多大城市。这些环境灾难的影响经常超出中国本土。专家们发现，在2010年，美国西海岸的地面空气污染 中，来自中国的肮脏空气占到了20%。而在当时，中国汽车保有量还仅为每千人60辆。想想看，当中国的汽车接近欧洲的每千人400辆时，会是什么样子，到 时私人轿车将超过5.5亿辆。
　　
　　另一个例子是建筑。大楼是出了名的能源消耗大户，今天，每座公寓楼的寿命周期至少有几十年。若建设小型居民区，拥有多用途的街区，并拥有便 捷的公共交通，将能够缓解人们不愿意看到的一些后果。更好的建筑法规和可持续的建材也能帮助缓解。这样的“宜居城市”将给经济发展与能源效率之间带来平 衡，改善空气质量，还可能缓解交通拥堵。
　　
　　执行
　　
　　中国政府的计划表明，它完全理解它所面对的问题的广度和紧迫性，但改革将面临既得利益者的抵制。中国需要跟改革的质疑者斗争，它知道自己目前没有相关机构和法律规定，去执行它的新政策。
　　
　　中央政府需要一个针对各地市长的绩效评估体系，给他们适当的激励，去执行他们的新城市化政策。另外，对于煤炭、石油等碳密集型商品应该征收环境税，这对于限制污染尤其重要，但是，环保部的执行能力还有待加强。
　　
　　中国的城市化与世界
　　
　　目前，中国与美国政府、其他国家、大公司、非营利机构（包括我本人的研究院在内）的合作正在给它带来它急需的工具，帮它确定城市建 设各项事务的轻重缓急，采用目前更好的基建方案。这些工具有：介绍各国政府领导人的可持续实践，向公众宣传环境问题，为中国的城市规划者提供专业化培训 等。
　　
　　这终将是所有各方共同的责任。为了我们的环境和全球经济，我们都需要中国的城市化获得成功。