七问七答详解美国政府借债上限问题

　　导读：《纽约时报》网站今天登载署名为迈克尔-库珀(Michael Cooper)和路易丝-斯托瑞(Louise Story)的文章，以问答的形式对美国政府借债上限的相关问题进行了详解。文章指出，如果借债上限不被调高，那么政府赤字就不会被削减；对于美国各州政府来说，仍在从经济衰退周期中复苏的各州可能会面临严重的现金流问题。此外，已经有迹象表明投资者已经转向其他国家市场来寻求更加安全的投资。

　　以下是这篇文章的主要内容：

　　问：共和党人和民主党人都在不停地谈及降低联邦赤字的必要性，那么拒绝调高借债上限是不是就不能削减赤字？

　　答：不能。借债上限是政府被允许借款的金额，如果美国政府要为国会已经买入的所有东西付钱——比如说国会已经通过的预算计划的支出、承诺将向退休人员支付的社会保障(Social Security)项目付款、应向拥有联邦合同的私人公司支付的款项、以及已出售债券的利息等——那么这一上限就必须被调高。长期以来，美国政府支出一直都高于收入，正计划通过借款的方式来弥补这一差距。两党都认为，这种情况不能永远持续下去。但是，如果借债上限不被调高，那么政府赤字就不会被削减，而政府也不会获许逃避现有的债务义务。简单地说，政府将不可能借入其所需的资金来进行支付。正如无党派的政府责任办公室(Government Accountability Office)在2月份报告中指出的那样：“借债上限不会控制或限制联邦政府经营赤字或招致债务的能力，而是会限制政府偿还已经发生的债务的能力。”

　　问：这听起来象是一个奇怪的体系。你的意思是不是，国会可以通过一项要求借款的预算计划，然后在是否批准借款的问题上提出争议？

　　答：正是如此。这个体系的形成要追溯到第一次世界大战时期，当时美国国会第一次为联邦债务制定了上限，将其作为一项法律的一部分内容，这项法律允许财政部发行自由债券(Liberty Bonds)来筹集战争基金。该法律的目的是在借款问题上赋予财政部以更大的自由裁量权，它取消了每一笔债券新发售交易都需经过国会批准的要求。多年以来，借债上限曾屡次被调高，从1940年的430亿美元左右调高到了今天的14.3万亿美元。但外部观察家已经指出，没能将调高借债上限成为定期预算程序的一部分内容，这可能会带来风险。根据政府责任办公室作出的结论，如果“有关债务水平的决定是与支出和收入的决定联系在一起，而不是现在所使用的事后处理方法”，那么情况就会更好一些。

　　问：那么，如果不调高借债上限，政府支出将会受到什么影响？美国是否将债务违约？

　　答：美国将不具备足够的资金来偿还所有债务。从技术层面来讲，美国政府已经在5月份触及借债上限，但政府通过一系列暂时性的措施使其得以不需要必须调高上限。但根据财政部的预测，政府可用资金将在8月2日前后完全耗尽。那么这意味着什么呢？根据两党政策中心(Bipartisan Policy Center)作出的分析，在8月份的剩余时间里，政府有大约3070亿美元的债务需要偿还，但同期的政府收入预计仅为1720亿美元左右。在没有足够资金来偿还所有债务的形势下，政府将不得不决定采取什么措施，其可能作出的选择包括“优先”偿还某些债务，以及按照收到账单的先后次序来进行偿还等。

　　两党政策中心的分析指出，如果政府选择支付债券利息、社会保障项目的福利金、医疗辅助(Medicaid)和医疗保健(Medicare)项目的应付款项、国防合同以及失业救济金，那么可能就没有足够的剩余资金来支付联邦公务员和军方人员的薪水、大学的佩尔(Pell)助学金、公路建设项目以及退税等项目的支出。一些分析师极力主张，只要政府仍在对国家债务作出偿还，那么就不算是违约。但美国财政部对这种看法提出了不同意见，称“如果采纳这样一种政策，也即是向投资者的付款应在优先级上高于其他的美国合法债务，那么几乎就是违约的另一种说法，原因是世界将把其视为美国无法履行承诺”。

　　问：债务违约对美国经济来说可能意味着什么？

　　答：从多个层面来看，违约都可能造成很坏的影响。通常情况下，违约并非政府决定部分或全额不偿还政府债券持有人，而是信用评级服务机构称，如果政府无法对政府供应商等其他债权人作出偿还，那么这些机构就可能会将美国视为违约。如果联邦政府中断付款，无论是中断向社会保障项目受保人的付款，还是中断向承包商的付款，被中断付款的一方可用于支出的资金都将有所减少，进而导致美国经济增长速度放缓。此外，如果美国政府债务违约，那么还会面临一种风险，那就是国内外投资者都可能会要求获得更高的利息。然后，消费者可能就会感到手头拮据，原因是美国企业和消费者支付的利息与美国政府支付的利息是关联在一起的，这意味着信用卡和抵押贷款的利息都会上升。经济学家称，对于一名贷款10万美元买房的住房所有人来说，其每年的还款额可能会增加100美元到200美元。

　　美联储主席本-伯南克(Ben Bernanke)曾在上个月发表讲话时警告称，如果国会不同意调高借债上限，那么美国经济复苏的进程就可能会放缓。他指出：“不调高借债上限将要求联邦政府推迟偿还已经发生的债务义务或债务违约。需要特别指出的是，即使财政部只是在很短时间里暂时停止偿还债务本金或利息，也可能会导致金融市场和支付体系中出现严重的混乱局面，从而导致美国政府的债券评级被下调、在市场上创造出有关美国政府可信赖度的根本怀疑情绪、以及在长期内损害美元和美国国债在全球市场上所占有的特殊地位。利率很可能会有所上升，导致经济复苏进程放缓。确切的说，债券的利息付款将会增加，从而使赤字问题变得更加恶化。”

　　问：这对美国各州和城市来说可能意味着什么？

　　答：仍在从衰退周期中复苏的各州经济可能会在两个方面遭到损害。首先，如果各州赖以支付从医疗辅助到公路建设等各种项目支出的联邦政府付款中断，那么仍在从衰退中复苏的各州可能会面临严重的现金流问题。其次，政府债务违约对美国经济所将带来的更加广泛的破坏性后果可能再次压低州级政府的税收收入。

　　研究机构皮尤州务中心(Pew Center on the States)在最近公布的一份报告中发出警告称：“如果政府停止向联邦公务员支付薪酬，或是暂停支付社会保障项目的款项，那么个人收入因此遭受的损失可能会对州级政府和地方政府的税收收入造成深远的影响。”美国市长会议(U.S. Conference of Mayors)上周批准了一项决议，强烈要求国会调高借债上限。这份决议称：“经济学家一致认为，政府债务违约将对我们的城市马上造成灾难性的影响，而且这种影响将是全球性的。信用评级被下调将导致我们陷入一场深重的双底衰退。我们强烈要求华盛顿立即采取行动。”

　　一些州政府已经感觉到了这种影响。马里兰州推迟了一项债券发售交易，原因是该州此前收到警告称，在联邦政府信用评级被下调的情况下，该州的信用评级也很可能会遭到下调。就加利福尼亚州而言，该州往年这个时候通常都会出于现金流考虑而发行短期债券，但目前该州正致力于安排银行贷款，原因是债券市场正面临着不确定性。一些州级养老基金担心，债务违约可能会导致其投资价值遭到削弱，这些基金仍在试图追回在最近一次经济衰退周期中蒙受的损失。

　　问：世界其他地方又将如何？其他国家还会继续在美国进行投资吗？政府债务违约是否会促使投资者买入其他货币来寻求获得安全性？

　　答：已经有迹象表明，这种情况正开始发生。瑞士法郎兑美元汇率在本周触及历史最高水平，原因是市场对美国借债上限以及欧元区主权债务危机感到担心，促使投资者买入安全资产。一些债券基金已经转向在加拿大、墨西哥和中国的债券市场上进行投资。此外，市场感到担心的另一个问题是，如果中国等美国政府的海外债权人试图抛售所持部分美国国债，那么将会发生什么情况。在过去十年时间里，海外资金一直都在流入美国市场，从而为美国国债创造出了很高的市场需求，这使得美国利率一直都在维持在较低的水平。本月早些时候，中国当局对美国的债务谈判僵局表示担心，中国外交部发言人洪磊称：“我们希望美国政府采纳负责任的政策和措施来确保投资者的利益。”

　　问：美国政府的债务水平是如何上升至这么高的水平的？作为一个国家而言，我们支付的利息是多少？

　　答：美国政府并非一直都是在如此庞大的债务负担之下进行运作的。在大量借款来为第二次世界大战筹集资金以后的25年时间里，政府未偿还债务总额一直都处于相当稳定的水平，从1946年的2420亿美元上升至1970年的2830亿美元。但在过去30年时间里，每一任总统在任期间，联邦政府的债务都处于上升趋势中，其中最高的增幅出现在乔治-布什(George W. Bush)执政期间，他采取了降低税收以及在医疗保健项目中加入一项药物津贴等措施，此外还打了两场战争。在债务增长的同时，美国政府的利息付款同样也在增长。举例来说，在2003年中，美国政府的利息支出大约为1500亿美元，而今年则最高将达2500亿美元。目前而言，这些利息付款已经超出了联邦政府在教育、交通运输以及住房和城市开发领域的支出总额。虽然利息支出很高，但与某些经济学家的预期相比仍旧处于较低水平，原因是虽然美国政府的债务一直都在增长，但全球各国仍在继续借钱给美国。