美国金融监管改革剑指何方

　　奥巴马政府公布金融监管改革法案、开启了美国自1930年代以来最大规模的金融改革之后，历时近一年的角力，今年5月20日，美国参议院以59票赞同39票反对通过金融监管改革法案。接下来，美国国会领导人将分别任命参议院和众议院的代表，组成一个大约12人左右的两院联席委员会，负责将两院通过的法案合并，递交奥巴马总统签署成为法律。本文针对即将推出的改革法案给出初步解读。

　　金融监管新框架

　　提交美国参议院的金融监管改革法案长达1558页，虽然具体内容非常丰富，但是目标明确：首先，新的监管框架必须有效防范所谓“大而不倒”的超级金融机构经营失败而引发的系统性风险；其次，该框架着重保护消费者利益，保证充分的信息披露。法案充分体现了“强干预、增权力、补缺陷、堵漏洞、护民众”的特点。具体要点包括（参议院版本）：

　　成立美国历史上首个金融衍生品监管机构。设立保护消费者利益的监管局，归美联储管理。设立9个人的监管金融业系统风险的委员会，该委员会将建立早期预警机制，有权防止金融机构发展到“大到不能倒”，有权接管和拆除一家具有系统重要性的公司。合并财政部下属的储蓄机构监理局和货币监理署，加强银行业监管。国会可授权政府出台针对大型金融机构的清算制度，以避免因它们经营不善倒闭而让纳税人受损失。规定金融机构不能进行对客户产生明显损害的自营交易，比如私募投资和一些对冲基金。剥夺金融机构选择信用评级机构的自主权，政府将随机指派信用评级机构为金融产品确定评级。

　　五大分歧待弥合

　　目前，美国金融监管改革进入最后的冲刺阶段。在美国参议院和众议院分别通过各自的金融监管改革法案后，下一步工作就是找出两个法案的不同，然后经过协商将两院法案合二为一。两院法案几个关键不同之处包括：

　　消费者保护。众议院提议设立一个联合的消费者保护机构。参议院计划在美联储体系下创建一个消费者保护局，局长由总统任命。两个法案的消费者保护范围也有所不同。参议院除要求监管消费者贷款、按揭贷款、信用卡外，还希望将汽车贷款监管也纳入该机构。目前，参议院的方案更受欢迎。

　　自营交易。对于银行是否应该取缔自营交易，众、参两院存在分歧。众议院授权给监管部门自由裁量权，参议院要求监管部门在经过一段时间学习之后禁止银行从事自营交易。参议院版本主要由美国财政部起草，预计奥巴马政府将会大力支持。

　　1500亿基金。众议院法案希望由大型金融机构支付费用，创建一个1500亿美元的基金，用于处理拆分“问题企业”的事宜；参议院不同意成立该基金。奥巴马政府较倾向于参议院的提议。

　　美联储独立性。虽然两院都支持由政府问责办公室(GAO)对美联储进行监管，但参议院要求GAO不得过问美联储的利息决议。另外，参议院法案将赋予总统任命纽约联储主席的权力，众议院法案不包含此条款。美联储对相关条款极为关注。美联储主席伯南克明确表示央行在治理经济方面不应受到政治压力的影响，呼吁维持美联储的独立性。

　　衍生品交易。参议院提出禁止银行从事衍生品交易，同时还要求银行分离掉期业务部门，众议院对此没有限制。此条规则的争辩最为激烈，料将成为近期焦点。金融机构的说客们准备大力游说反对这条规则，奥巴马政府也强烈反对这一规则。

　　鉴于两院法案的这些差异，预计华尔街在版本最终确定之前将展开疯狂游说。因众议院版本中不包含限制衍生品交易的条款，众议院金融服务委员会主席弗兰克将成为华尔街说客的主要目标。

　　几家欢乐几家愁

　　就金融机构而言，华尔街大银行将损失惨重，社区银行等小银行或将渔利。

　　花旗和美国银行这样的“巨无霸”很可能要面临更高的资本充足率和流动性要求；高盛、摩根士坦利等投资银行，改革议案限制了其主要的盈利工具：衍生品交易和自营交易，料将大幅降低该类银行的盈利能力；对冲基金和私募基金不再是无监管的“影子银行系统”，而是被纳入了严格监管的大框架。更重要的是，以上这些公司均可能被认为具有系统性风险，被监管当局列入“Too-Big-To-Fail”的黑名单上。该名单上的机构将面临更高的监管标准、更严格的薪酬规定、甚至被强行分拆清算；同时，监管当局如认为这些机构规模过大，更可能直接否决其相互间的并购申请。当然，只要能避免金融危机重演，这种代价是值得的。此外，法案对信用评级公司的法律责任更加明确：如果信用评级公司关于某一投资安全性的判定最终被证明是错误的，将必须承担法律责任。

　　与大银行的损失相反，社区银行等小银行支付联邦储蓄保险公司的保费将降低，而且基本上不受消费者保护机构的约束，仍由美联储监管，被认为是改革的“赢家”之一。不过，有观点认为，议案中要求小银行有足够的准备金应付可能的损失，同样会削弱小银行的资本能力。

　　其他获利机构还包括：养老基金等机构投资者，他们将在公司董事会中拥有更大的发言权；保险公司（法案最终没有将保险公司划归大银行之类，使之可以暂时游离在监管法案之外）；金融业务在公司业务中占据相当比例的制造业大公司（当某个公司的金融业务收益不足该公司全部收益的85%，不在监管范围之内）。

　　对监管机构而言，美联储的独立性或被削减；其他监管机构各有所得。

　　首先，众议院要求设立联合的消费者保护机构，若通过有可能剥夺美联储在消费者金融方面的监管权力；其次，法案破天荒的第一次要求对美联储实施审计：审计范围包括在此次危机期间美联储所采取大量的紧急流动性借款和量化宽松措施，也就是说将美联储的货币政策置于国会的权杖之下。这将影响美联储作为央行的独立性，甚至严重削弱美联储“最后贷款人”的职能。

　　作为监管者中惟一的破产清算机构，联邦存款保险公司或将成为新的破产清算授权的最大受益者；储蓄机构监理局和货币监理署在合并后，将成为银行业的主要监管机构；美国证券交易委员会监管的机构和产品范围均有所扩大。

　　对美国消费者而言，理论上或将成为“大赢家”。

　　美国消费者将受到更全面的监管保护。类似于住房按揭和信用卡贷款中的诈欺行为将受到严厉惩罚。当然，由于有了消费者保护机构，对消费者的信贷审查将更严，消费者或将负担更高的信贷成本，面临更少的选择，贷款的可得性也会降低。