美联储：不能承受之重？

　　2009年6月17日，美国财政部正式公布金融监管体系改革方案，长达88页的改革方案被认为是大萧条以来美国最为全面的金融监管体系重整计划。值得注意的是，联邦储备委员会（FED）将获得新的授权，对具有系统重要性、可能构成系统性风险、给整个经济造成损害的大型金融机构及其附属机构进行监管。美联储将成为美国金融监管体系中的系统性监管机构，即“超级全能型”监管人，负责监督整个金融体系的健康与稳定。

　　在对奥巴马政府的金融监管体系计划总体持肯定态度的同时，不少声音质疑美联储是否可以成为美国金融体系最为有力的监管者。

　　美联储政策目标多重性

　　自成立以来，美联储在金融和经济体系中的职能不断扩展。目前美联储具有执行货币政策、监管银行业、防范系统性风险和提供金融服务等四项目标。

　　但在金融危机前，美联储的职能体现在货币政策、金融服务和银行监管等方面，防范系统性风险的责任并没有得到很好的体现。因此，一些议员批评美联储未能成功地使用针对银行和抵押贷款的现有监管权，使得美国金融体系中的系统性风险未能被及时发现并消除。即使在银行业监管上，美联储在针对具有系统重要性的银行的监管也存在漏洞。因此，美联储在个体银行监管和系统性风险防范存在失职责任。

　　曾任美联储理事的哥伦比亚大学金融学教授米什金（Frederic Mishkin）认为金融危机警示金融监管应该个体监管和综合监管并重。一方面，个体金融机构（尤其是具有系统重要性的机构）在危机时期旨在保持偿付能力的努力，可能影响整个体系的稳定；另一方面，如果过分关注单个机构的监管，也可能导致监管部门忽视金融体系中的整体性重大变化。由于美联储在执行货币政策中与金融机构存在交易来往，了解个体和整体流动性情况；美联储具有维护宏观经济稳定目标，这与确保金融体系稳定的职能相匹配；另外美联储具有独立性可以保证监管的长期性；最后美联储是唯一可能承担最后贷款人的机构。因此，美联储监管职能的加强是必然的，美联储成为系统性监管机构也是不二之选。

　　如果美国金融监管体系改革方案能得到国会的赞成，那么美联储将成为美国金融体系的超级监管者，美联储不仅对银行业进行监管，而且对所有具有系统重要性的机构（包括银行但不限于银行，比如通用金融公司）进行监管，同时还对整个支付、清算和结算体系进行监管。美联储的监管职能将得到进一步强化，监管有效性从而将成为美联储的重要目标。

　　因此各界担心，美联储监管有效性的目标，可能会妨碍其作为中央银行执行货币政策这一更基本目标的实现，即美联储在政策目标上具有多重性。即使极力支持美联储成为系统性监管机构的米什金也担忧，如果要同时考虑金融稳定目标，美联储实现产出与物价稳定（即货币政策）这一明确重点目标可能会变得模糊。而美国货币政策在保证物价稳定、充分就业、适度经济增长和国际收支平衡等方面发挥着基础性作用，如果货币政策目标被弱化，那么美国经济波动性可能加大，实体经济可能受到更加负面的影响。因此，美联储在拥有更大监管权力和致力于监管有效性目标的同时，如何保证货币政策效力是其最为重大的任务。

　　另外，美联储的独立性可能受到一定影响。奥巴马金融改革计划中一个重要举措是成立金融服务监管委员会，该委员会由美国现有7个联邦监管机构和方案中的消费者金融保护署的一把手组成。该委员会可以就识别新出现的风险、如何识别那些破产可能会威胁金融体系稳定的机构（由于其规模、杠杆比率以及相互关联性等问题）向美联储提供建议，并为解决不同监管部门之间的管辖争议提供一个平台。这说明金融服务监管委员会及其委员可以就新的系统性风险、具有系统重要性金融机构的监管等向美联储施加影响。市场更是担忧，这可能导致货币政策独立性在一定程度上受到冲击，进而影响美联储货币政策目标的实现。

　　美联储在货币政策目标和监管目标上可能面临顾此失彼的情况，但这并不一定意味着将货币政策责任和监管责任分开是更好的选择。以英国为例，1997年布莱尔政府宣布对英国金融监管进行根本性改革，当时的财政大臣布朗认为，不同类型金融机构（银行、证券公司和保险公司）之间的界限正变得日益模糊，现代金融混业整合趋势明显，政府应创设单一监管机构对金融业进行监管。1997年，英格兰银行完全从财政部独立，成为真正意义的中央银行，而金融监管权赋予金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）。英格兰银行主要职能为货币稳定和金融稳定，即英格兰银行是货币政策的执行者和金融稳定的保障者。但是，英格兰银行的金融稳定责任是一种金融体系整体稳定的责任，而不直接监管金融机构。英格兰银行金融稳定委员会负责金融稳定优先事项和方向的确定。金融监管权由新成立的金融服务管理局负责，该局作为单一监管机构负责审慎行为、商业业务行为和市场标准，并对银行和包括证券交易所在内的其他金融机构、清算支付体系等实施监管监管。

　　但在全球金融危机的过程中，超级单一监管机构英国金融服务管理局的监管有效性颇受争议，尤其是其对北岩银行、莱斯银行和苏格兰皇家银行等金融机构的监管不到位而广受诟病。英国保守党影子财长奥斯本(George Osborne)认为，金融服务管理局并没有发挥应有的作用，英国金融监管体系改革应该恢复英国央行在规范大银行和金融机构问题上的主要责任和重要性，英格兰银行应该重新获得大部分管理和监督职能，以确保最大的银行和保险公司没有涉入过多风险，并保持足够的资本和流动资金。

　　混业经营与分业监管的持续背离

　　1930年代大萧条之后，美国金融业实行了分业经营和分业监管的模式，但20 世纪90 年代以来，英国、日本和美国等原本实行分业经营的国家，纷纷修改法律，允许金融机构进行混业经营。

　　在分业经营的模式下，金融风险相对单一，金融监管更容易标准化。各个监管机构可以制定标准的监管方式，要求各个金融机构提供“标准”产品，以将不同金融机构分别纳入到各监管机构的监管范围之内。监管当局可以充分利用专业化和标准化，以达到有效监管的目标。其二，在分业经营模式下，监管当局更容易出台风险管理措施。比如，针对银行业可以出台存款保险制度，这样就可以防止小储户的破产。

　　从理论上讲，分业经营模式向混业经营模式转变是建立在金融体系不确定性参数、风险回避系数、外部性因素和监管成本等减小的基础之上。但也有人指出，混业经营的风险可能被低估了，而且如果以功能监管为主，可能出现监管目标和机构之间的竞争，而不是紧密协调与配合。这样一来，混业经营的理论基础可能动摇，甚至导致监管体系的分裂。

　　在分业经营中，针对监管的金融创新是一种非生产性利润追求行为，是创新与监管的一种博弈，势必降低了金融体系的整体效率。但在混业经营下，金融创新往往导致杠杆化操作，效率提高同时损失了稳定性，风险回避系数的变化趋势不明确。再次，混业经营促进了金融业的外部成本内部化，但却可能导致道德风险的泛滥。最后，监管成本问题更是混业监管面临的最大现实挑战之一。因此，政府作为整个市场投资者的监管代理人遭遇了较为复杂的监管难题。

　　更重要的是，在混业经营的条件下，金融监管的力量相对薄弱。因为当前金融体系的监管是建立在股东对债务负有限责任以及提供公共存款保险的基础之上，股东和储户、投保人等市场主体对代理人的监管积极性不足，金融机构运作的内部监管部分缺失。这样就造成了市场规则、保险、监管和流动性援助之间的平衡关系受到扭曲，导致了公众对监管功效和资产安全性不现实的预期。由于内部监管人的职能丧失，政府监管部门监管不到位，加上混业经营中金融体系日益复杂，即使存在合适的机制激励监管人进行充分监管，但在这种情况下，以股东为代表的内部监管人和以货币当局为代表的外部监管人也可能会逐渐丧失进行充分监管的能力。另外，堪萨斯城联邦储备银行行长托马斯·霍利格(Thomas Hoenig)认为美国主要的法规、监管政策和中央银行流动性支持工具主要是为了处理传统的银行危机，在应对资本市场产生的危机和外部银行危机方面，显得力不从心。而且监管和政策框架没有以同样的速度跟上金融市场的发展步伐，这使得混业经营的风险不断暴露和传递，最后造成严重的金融危机。

　　美国当前的金融机构监管框架是在70多年前建立的架构基础上产生的，可能已经无法适应市场主导的金融体系和混业经营的模式。对存款机构监管的绝大部分基本构架与20 世纪30 年代的相似。证券业和期货业同样实行分业监管，该监管模式也是在70 年前基本确立的。然而，目前资本市场全球化带来资本流动的不稳定性，信息技术和信息流的改善导致了创新型、风险分散及通常较为复杂的金融产品和交易策略的出现使得投资者和其他市场参与者难以对其风险进行恰如其分的评估。资本市场中机构投资者在混业经营模式下，给市场带来了更多更具敏感性的流动性、改变了定价机制和风险分散格局。但这些机构可以使用较高比例的杠杆操作和更加相关的交易策略，这对广泛的市场具有潜在的破坏性。这些发展状况正暴露出监管的差距和冗余，给美国金融服务业及其监管架构施加了压力。

　　托马斯·霍利格认为，在新一轮的金融危机中，混业经营和分业监管的背离是危机爆发和升级的一个制度因素。要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到全覆盖有效监测金融市场的局部风险和系统性风险，而分业监管和机构主导的监管模式在次贷危机的蔓延与恶化中暴露出了局部性风险监管无法覆盖系统性风险的巨大缺陷。

　　在金融一体化和全球竞争的条件下，各产业的界限模糊，机构成为多样化的金融混合物，20世纪初期的核心问题之一是金融部门的安全和稳定运行，这是金融监管当局面临的主要政策问题。美国新金融监管方案可能是大萧条以来美国最全面的金融监管体系改革计划，但这一方案并没有改变美国双层、多头的金融监管机制，更重要的是并没有改变分业监管的现有格局，美国分业监管和混业经营的矛盾依然存在。金融经营模式和监管模式的持续背离，可能是金融危机爆发的重要诱因。因此，金融行业的安全与稳定仍然是美国金融监管当局尤其是美联储的主要政策问题之一。