美国金融监管改革法案解析

　　08年金融危机暴发后的几个月，一份长达1279页的金融改革法案被提出。美国政府期望以此恢复对美国金融体系的信心。以至从华尔街银行、保险商、通用电气等美国各大企业都将面临监管方式的根本改变。然而金改法案草拟的及时性与接近1年的无效率的谈判形成了明显反差。

 　　让我们回顾一下大萧条以来最严厉的金改法案从投票、否决、修改到立法的艰辛历程。

　　金改法案首次遇阻

　　09年秋，参议院银行委员会主席多德(Christopher Dodd)首次提出金融改革法案，旨在整顿金融系统监管秩序以及在美联储内部设立新的消费者机构以限制大型金融公司的自营交易等等。因就在FED内部设立一个旨在保护信用卡和抵押贷款消费者的拥有独立预算体系及制定规则的权力实体等存在争议，金改法案首次被迫修改。

　　法案波折重重 共和党横加阻挠

　　2009年12月11日金改法案在众议院通过。

　　2010年3月15日参议院银行委员会主席多德对外宣布立法草案的细节，这是多德第二次亲自推介此监管改革法案。虽然经过数月谈判，但因法案中部分内容违背了共和党委员所持的FED自身应保留消费者职责的观点，所以并未得到他们的支持，并且该法案也并没能得到主张设立全新机构的民主党议员们的支持。

　　由于共和党提出至少300项修正案，以削弱或否决多德经数月协商后确定的一份监管改革方案。参议院共和党人指出，该法案从开始就是个错误。2010年3月22日美国参议院银行委员会（U.S. Senate Banking Committee）开始制定新的金融体系管理规定，至此距离贝尔斯登（Bear Stearns）倒闭引发数十年来最严重的金融危机已过去了两年。

　　2010年4月26日参议院在程序性动议上的投票结果为57票赞成、41票反对，未能达到通过所需的60票。美国参议院共和党人成功阻止金融监管改革立法前进步伐，所有出席的共和党议院投了反对票。

　　次日，美国参议院共和党再度联手阻止金融监管改革提案进入公开辩论程序，这是参议院在不到24小时里进行的第二次程序性表决失败，民主党仍旧未获得必须的60票赞成。

　　民主、共和双方首次妥协

　　2010年4月28日美国参议院扫除金融改革立法一道关键的程序性障碍—民主、共和两党主要谈判者就金改法案涉及处理“大而不倒”企业的部分达成协议，两党一致同意在当月29日下午开始就该提案展开辩论，双方妥协内容不断得到充实。

　　2010年5月4日晚参议院对政府未来如何应对破产威胁的大型金融机构的相关法律做最后措词修正。

　　次日，日美国参议院以93票支持5票反对通过了参议院多德（Christopher Dodd）和谢尔比（Richard Shelby）达成的“大而不倒”金融机构处理方案，同时批准了民主党议员鲍克瑟（Barbara Boxer）提出的禁止使用纳税人资金救助濒临破产金融机构的修正案。上述两项修正案的通过标志着参议院在推进金融改革法案进程中取得进展。但巨大的阻碍仍旧存在。民主党和共和党设立消费者金融保护局和衍生品监管等问题上仍存明显分歧。

　　奥巴马施压共和党 两党修正案频遭否

　　2010年5月6日晚美国参议院议员以61票赞成、38票反对否决了共和党就法案的消费者保护部分所提的修正意见，缅因州共和党参议员Olympia Snowe和爱荷华州共和党参议员Charles Grassley加入民主党阵营投出反对票，民主党在保全奥巴马政府金改议案关键内容上取得了一次胜利。奥巴马甚至在当日向共和党修正案施压，称“该议案将摧毁对消费者的保护并使情况变得更糟”。

　　5月11日美国国会参议院11日以96票赞成、0票反对的投票结果采纳了金融改革方案的一项旨在提高FED在金融危机期间进行紧急信贷时的透明度的修正案。

　　5月12日美国参议院以63票支持36票反对批准一项由民主党参议员默克雷(Jeff Merkley)和克劳布查(Amy Klobuchar)提出的要求抵押贷款机构履行新义务、并对抵押贷款承销活动施加新限制的修正案。

　　同日，美国参议院以压倒性多数通过一项由共和党议员哈奇森(Kay Bailey Hutchison)和民主党议员克劳布查(Amy Klobuchar)共同提出的保留FED对小型银行的监管权的修正案。此前金改草案中将FED对社区银行的监管权交给联邦存款保险公司（FDIC）。该提案获得了90张支持票，仅有9人投票反对。当晚，美国参议院批准由参议员兰德里欧(Mary Landrieu)和艾萨克森(Johnny Isakson)提出的免部分低风险抵押贷款履行新的风险保留规则的修正案。主要是固定利率本息定额偿还贷款。

　　值得民主党庆祝的是，美国参议院民主党人成功阻止由共和党议员钱布利斯(Saxby Chambliss)提出的旨在扩大对使用掉期对冲商业风险企业的监管豁免范围的修正案。至此已是民主党第二次成功阻止共和党企图大修金改法案的意图。

　　紧接着，2010年5月13日通过一项由明尼苏达州民主党参议员弗兰克（Al Franken）提交的为信贷评级机构设立新监管机构的修正案，将责成美国证券交易委员会(Securities and Exchange Commission)设立一个自我监管组织，该组织将指派评级机构提供首次信用评级。并且，参议院以58票反对42票赞成驳回了共和党参议员赛辛斯（Jeff Sessions）提交的旨在将赋予政府新权力拆分濒临破产企业的整个章节从金融改革提案中删除，并以创建一套非银行金融机构破产程序取而代之的修正案。

　　同时，美国参议院通过了一项由参议员德宾(Richard Durbin)提出的允许FED对借记卡交易收费实施监管、并使零售商在同信用卡公司和银行就刷卡交易收费问题能有更大影响力的刷卡交易相关法案。参议院议员们也一致通过了由缅因州共和党议员Susan Collins提出的修正案。根据该项修正，联邦监管者将对银行、银行控股企业及非银行金融机构实施最低杠杆及基于风险的资本标准，而受该规则调整的企业将由新建立的系统风险委员会指定。这意味着大型金融机构将受到调整的新的资本标准的约束。

　　另有，美国参议院投票通过了一项禁止“骗子贷款”的议案。该议案是美国监管改革措施的一部分，其将允许贷款人在提供抵押贷款之前完全记载借款人的收入状况，并授权贷款人核实借款人的还款能力。

　　2010年5月17日晚间美国参议院否则了一项由参议员Mike Crapo提出的对房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）的纳税人救助金额重新设立4,000亿美元的上限的提案。

　　同日，参议院批准了一项迫使财政部长向国会承诺任何用于IMF给予财政脆弱国家贷款的纳税人资金应全额归还，否则财政部由被要求反对美国未来参与IMF发起的任何此类贷款的措施。

　　2010年5月19日参议院就是否结束金融监管改革辩论进行表决，结果为57票赞成42票反对，未能达到通过必须的60张投票。参议院多数党领袖里德（Harry Reid）希望尽快结束金改辩论，以为其他优先级法案留出讨论时间，包括美军在伊拉克和阿富汗的军事经费法案。

　　两院终达成一致 金改进入最后程序

　　2010年5月20日金融监管改革提案以60票赞成40票反对的结果终于结束辩论，为该提案进入最后表决程度扫清障碍。

　　同日美国参议院以59票赞同、39票反对的投票结果通过金融监管改革法案，金改法案获批将对从衍生品到消费者所用借记卡的所有领域产生影响，也将迫使美国金融企业做出重大调整。

　　2010年6月15日美国众议院协商委员以12票赞成、7票反对的表决结果否决了由伊利诺伊州共和党议员比格特（Judy Biggert）提出的设立单一联邦银行监管机构的金融改革修正案。随着该修正案的挫败，美国储蓄管理局(Office of Thrift Supervision，OTS)将被废除，其职责将由货币监理署(Office of Comptroller of the Currency，OCC)接管，而其他银行业监管机构将得以保留。

　　2010年6月18日美国众议院金融监管改革法案谈判代表(参众两院大会委员会成员)17日同意由共和党众议员亨萨林(Jeb Hensarling)提出的将房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)归入在对经济构成风险情况下可予以清算的金融实体范围的修正案。

　　2010年6月22日参众两院出席金融监管改革法案定案工作的谈判代表同意将汽车经销商从消费者金融保护局监管名单中排除。

　　2010年6月24日美国参议院与众议院在进行全面金融改革立法的谈判中，对存在争议的新资本标准达成一致。按照协议，资产少于150亿美元的银行控股公司将继续按一级资本计算现有信托优先证券。较大的银行有五年时间去逐步退出将混合证券按一级资本处理的方式。

　　24日晚些时候，参议院同意众议院有关对低风险按揭贷款风险保留规则豁免措施略作缩减的提案。这些规则将要求银行持有其打包按揭贷款信用风险的5%。

　　2010年6月25日美国参众两院金改法案谈判代表就旨在要求证券化机构在其资产负债表上持有部分信用风险的法案达成一致。同日，美国参众两院谈判代表在近2周讨论后就金改法案旨在方便股东参与企业投票的条款达成协议。

　　2010年6月26日经过长达21个小时的马拉松式谈判，美国参众两院25日清晨最终就各自版本的金融监管改革方案达成一致。根据最终草案，美国将把监管的触角伸到金融市场的各个方面，清除导致目前危机的各种“系统性风险”。今后大至金融机构的运作、并购，小至抵押贷款的发放、信用评级的制定以及各种衍生工具的交易等，都将受到监管。

　　2010年6月30日晚美国众议院以237票赞成、192票反对的投票结果通过修正后的金改法案，由此奥巴马政府仅需获参议院投票批准即可。与09年众议院以223票赞成、202票反对的投票结果批准前一版本金改法案相比，此次民主党人多了14票支持票。

　　2010年7月15日美国参议院投票以60票赞成39票反对的投票结果通过了范围广泛的金融监管改革法案。因民主党对法案进行数次修改打消共和党几名摇摆议员的疑虑，这才勉强获得在参议院的足够票数。几名共和党参议员所投的“赞成”票，他们分别是来自马萨诸塞州的斯科特•布朗(Scott Brown)、来自缅因州的奥林匹亚•斯诺(Olympia Snowe)和苏珊•柯林斯(Susan Collins)。另外，有人士称为了赢得足够票数，曾经得到奥巴马总结支持的沃尔克法则在最后几天法案推进过程中被修改了。而这仅是冰山一角，为推进金改法案所作出的各种妥协也将为后续的有效监管埋下隐患。

　　金改法案获签 7月21日正式生效
　　7月21日奥巴马兑现了竞选诺言，使金改法案最终立法。这部从最初1200多页的草案变身成2300多页的金融监管改革法案，在长达一年多的时间里，经历了无数的修改、添加和删减才换来了最后的签署。该法案的生效标志着美国金融体系的变革，华尔街也将面临新的挑战。